刘宁总工：共同维系人水和谐的水生态环境
水利部总工程师 刘宁
2005年10月25日
水是生命之源，水生态环境是包括人类在内的所有生物赖以生存的重要环境。由于我国水资源短缺，随着经济社会的快速发展，水资源供需矛盾不断加剧，导致生态用水被大量挤占，水污染日益严重，水生态环境安全面临严峻形势。共同维系人水和谐的水生态环境是支撑可持续发展、构建社会主义和谐社会的重要保障，开展水生态环境保护工作意义重大。近年来，水利部门在保护水生态环境方面进行了积极有益的探索和实践，取得了一定成效，但工作基础仍然薄弱，需要进一步加强有关政策法规、保护方式等方面的研究，探索建立水生态环境保护的长效机制。
一、现行概念下的水生态环境状况
1、对水生态环境概念的理解
《中华人民共和国环境保护法》对"环境"的定义是："影响人类社会生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然古迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。"《中国大百科全书》对"环境"的定义是："围绕着人群的空间及其中可以直接、间接影响人类生活和发展的各种自然因素和社会因素的总体"；对"生态环境"的定义是："环绕着人群的空间中可以影响到人类生活、生产的一切自然形成的物质、能量的总体。"从中可以看到，无论是"环境"、"生态环境"，都是与人类的生活与发展息息相关的。
人类对于水的认识，经历了从简单的防治水旱灾害，发展到重视水资源调控，继而发展到重视水质的过程。其中经历的每个发展阶段，都是认识上的飞跃。不仅重视水量、水质，同时也高度重视水生态环境，这是对水认识的再进步。这里所说的"水生态环境"，主要是指影响人类社会生存和发展的，以（陆地）水为核心的各种天然的和经过人工改造的自然因素所形成的有机统一体，包括地表水、地下水，以及毗邻的土地、森林、草原、野生动物、自然古迹、人文遗迹、城乡聚落、人工设施等。这个概念至少有两层含义：一方面，水生态环境以水为核心，包含多种自然和人工的因素；另一方面，水生态环境是一个有机的统一体，自然和人为的各种因素交互作用，影响人类社会的生存与长远发展。在这两层含义的基础上，还可以引申出第三层含义：水的生态、资源和经济功能的正常发挥，有赖于一个整体和谐、稳定的水生态环境。
2、水生态环境的现状
我国是水资源严重短缺的国家之一，人均占有量只有世界平均水平的1/3，且时空分布不均；水资源利用方式粗放，用水浪费严重；经济发展与水资源协调不够，用水矛盾尖锐；水资源可持续利用的体制和机制不完善。随着国民经济发展、社会进步和人民群众生活水平的提高，水资源、水生态环境对经济增长、社会发展的制约作用越来越明显，特别是水资源供需矛盾加剧、水污染形势严峻、水生态环境安全面临严重威胁三大问题将越来越突出。
目前，我国一些地区用水量已大大超过水资源可利用量，对水资源无节制的开发利用，导致了江河断流、湖泊萎缩、湿地消失、地下水枯竭、水体污染等一系列问题，对生态环境安全和经济安全构成潜在、甚至十分直接的威胁。在一些地区，特别是生态脆弱地区，区域水生态环境已经恶化到严重威胁着人民生活，难以支撑经济社会发展的程度。据统计，全国有包括黄河、辽河等大江大河在内的90多条河流发生过断流，河流功能衰减，部分河段功能甚至基本消失。与上世纪50年代初期相比，全国湖泊面积减少15％，长江中下游的湖泊数量减少一半以上；天然湿地面积减少26％。湖泊和天然湿地面积的减少，导致水资源调蓄能力和水体自净能力下降，加剧了洪涝灾害和水质污染的危害，对生物多样性也造成了严重破坏。新疆塔里木河断流后，罗布泊干涸，附近55种高等植物减少到36种；洪湖50年代有野生鱼类近100种，到90年代减至不足50种。
全国有164个地下水超采区，总面积达到19万平方公里，年均地下水超采量超过100亿立方米，部分地区发生地面沉降、海水倒灌等现象，目前全国地面沉降面积已达到6.4万平方公里，50多个城市地面沉降严重。同时，我国的水污染形势也十分严峻，2003年全国废污水排放量达680亿吨，比1980年增加了2倍多；约有1/3的工业废水和2/3的生活污水未经处理直接排入水体；2003年全国七大江河水系的407个监测断面，仅有38.1%的断面符合III类以上水质标准。另外，全国有25%的地下水体遭到污染，35%的地下水源不合格；平原区约有54%的地下水不符合生活用水水质标准，一半以上的城市市区地下水严重污染。
水生态环境问题已经严重影响着整个生态安全和经济社会的发展和人民生活，加强水生态环境保护工作是当前十分重要和紧迫的任务。
二、对水生态环境保护的探索和认识
1、对水生态环境保护的探索
多年来，在科学发展观的指导下，水利部门积极贯彻治水新思路，推进资源水利、可持续发展水利，探索水生态环境保护的措施和方式，积极推动有关政策、法规、规划和管理等各项工作，特别是在水利风景区建设、水资源优化配置和调度、区域水环境保护和治理等方面进行了积极的探索，积累了不少成功的经验，为水生态环境保护工作的深入开展起到了借鉴作用。
（1）水利风景区建设与管理
改善生态环境，建设秀美山川，是每个公民义不容辞的责任。水利风景区建设与管理作为水生态环境保护的有效途径之一，近年来得到长足的发展，在改善景区水生态环境方面取得了很好的成效。所谓水利风景区，是指以水域（水体）或水利工程为依托，具有一定规模和质量的风景资源与环境条件，可以开展观光、娱乐、休闲、度假或科学、文化、教育活动的区域。水利风景区在维护工程安全、涵养水源、保护生态、改善人居环境、拉动区域经济发展诸方面都有着极其重要的功能作用，是实施水生态环境保护的重要载体。
水利部高度重视水利风景资源的合理开发利用和保护，于2001年7月专门成立了水利部水利风景区评审委员会。2004年5月8日颁布实施了《水利风景区管理办法》，同年8月1日施行了行业标准《水利风景区评价标准》。今年水利部又正式出台了《水利风景区发展纲要》，明确了水利风景区建设与发展的指导思想、基本原则、发展目标、主要任务和基本要求等。目前全国除西藏、青海以外的29个省（自治区、直辖市）已建成各级水利风景区1000余家，其中有139家被评定为"国家水利风景区"；700余家水利风景区基本达到"省级水利风景区"标准。不同层级的水利风景区已成为人们休闲、度假、观光、旅游和科普教育的理想场所。
（2）水资源优化配置和调度
对水资源进行优化配置和调度是保护和改善水生态环境的重要手段，通过合理配置和科学调度水资源，实行流域、区域水资源统一管理，实施远距离调水，可以有效缓解区域水资源严重短缺的局面，修复因缺水、污染而恶化的水生态环境。
近年来，水利部门开展了一系列水资源优化配置和调度工作。1999年起，对黄河流域实施水资源统一调度，在连续5年来水偏枯的情况下，实现干流不断流；为保护和改善黑河、塔里木河下游生态环境，根据国务院批复的《黑河流域近期治理规划》、《塔里木河流域近期综合治理规划》，黑河连续几年向下游输水，干涸多年的尾闾东居延海出现了36平方公里的水面，塔里木河断流20多年的下游河道，从2001年起恢复过流，尾闾台特玛湖水域面积最大达200多平方公里，绿色走廊重现生机；实施引江（长江）济太（太湖）工程，缓解了太湖流域水环境急剧恶化的趋势；组织实施了南四湖应急生态补水、扎龙湿地补水、引岳（岳城水库）济淀（白洋淀）、引察（察尔森水库）济向（向海湿地）等水资源调配工作，取得了良好的生态和社会效益；实施了珠江压咸补淡远距离调水，成功压制了咸潮，缓解了珠三角城市群用水紧张和水环境恶化的局面。
（3）区域水环境保护和治理
保护水环境，控制污染是关键。近年来，我国在大力发展循环经济、调整产业结构，加强对污染源的控制，全面推行排污许可制度，加快城镇污水收集管网和处理设施建设，加强农业农村污染治理等方面做了大量的工作，遏制了污染急剧发展的势头。
为保护和治理水环境，水利部门积极推进水功能区管理，全国有17个省、自治区、直辖市按《水法》规定批准实施了水功能区管理制度，七大流域和部分省份按照水功能区定期公布水资源质量状况报告；核定了三峡库区、黄河干流、淮河流域、南水北调东线工程沿线及中线水源区等水域纳污能力和限制排污总量意见，为监控污染物的排放提供了依据；完成了全国入河排污口普查，加强了入河排污口的监督管理；组织淮河等流域水污染联防，开展了淮河水质监测预报、闸坝防污调度等工作。
2、对水生态环境保护的认识
（1）水生态环境与人水和谐
社会主义和谐社会提出的一个重要目标就是要实现人与自然的和谐相处，其中实现人水和谐是其中的一个重要方面。水是维系包括人类在内所有生命最重要的因素之一，是生态环境的控制性因素，也是战略性经济资源和一个国家综合国力的有机组成部分。努力实现人与水的和谐相处，是实施水生态环境保护的重要目标。
水生态环境是人类赖以生存的重要环境。水是人类生存环境中最重要的物质与能量基础，有了水，才有了各种生物的新陈代谢，才有了人类的繁衍生息。人类生活的区域环境，基本上都属于水生态环境，水生态环境的状况直接影响着人类生存的条件和质量。水的供给，从人类的饮水、农业灌溉用水、工业和城市用水等各个层次影响着人类对资源的开发利用、经济社会发展的规模与水平，而洪涝、干旱、水污染、水生态恶化等直接威胁人类生存和生产活动。
人类活动对水生态环境造成的影响很大。人类活动通过对水的作用而影响整个水生态环境，人类对水资源的开发利用不可避免地影响水的时空分配以及运动形态，对水生态环境造成重大影响，进而影响土地、植物、区域气候等。特别是随着人类社会经济社会的发展，用水量不断增加，导致生态用水被大量挤占，河道断流，湖泊湿地干涸，生态环境遭到破坏；同时污水排放量也大量增加，水体污染不断加重，水环境恶化呈现加剧的趋势。
实现人水和谐是处理好人水关系的必然出路。如何处理好人水关系，也即处理好人类发展和水生态环境保护的关系，一直是各方关注的焦点。在充分考虑水生态环境保护的基础上合理开发利用水资源，保障生态环境用水，实行严格的排污控制，维护水生态环境的稳定和平衡，为经济社会的发展提供有效的水资源保障，实现人水和谐相处，是正确处理人水关系的必然出路，也是水生态环境保护追求的目标。
（2）水生态环境与可持续发展
可持续发展是指既满足现代人的需求又不损害后代人满足需求的能力。人类社会发展实践的无数经验教训证明，要实现可持续发展，必须有良好的水生态环境作为支撑，必须维系人水和谐的水生态环境。同样，人类要实现人与自然、人与水的和谐相处，保证水生态环境的稳定，必须走可持续发展的道路，推进可持续发展水利，充分运用法律、行政、工程、技术、经济手段，通过体制、机制的作用，积极推动整个社会走上资源节约、环境友好型的发展道路，推动人水关系不断朝良性互动的方向演进。
我国还是发展中国家，发展建设中不谈对水生态环境的影响并不是一种客观的态度。首先，在发展中，必须考虑水生态环境的承载能力。水生态环境的承载能力是指在一定的水生态系统内，其水体能够被继续使用并仍能保持良好生态系统时，所能够承担的人类用水需求和容纳污水及污染物的能力，其内涵包括水生态系统的稳定性，以及环境污染的容量等。在经济和社会发展中不仅要考虑一时、一地的水生态环境承载能力，还要树立全局意识，从流域、全国的角度来考虑区域水生态环境承载能力的时间和空间关系。其次，在发展中，必须要确定科学合理的发展模式，建设节水型社会，推进自律式发展。通过自律式发展，把对资源的开发利用、对水生态环境产生的影响控制在合理的范围内，在科学、严谨的基础对水生态环境的进行改造。另外，必须充分发挥大自然的自我修复功能，结合一定的工程、非工程措施，促进水生态环境的恢复。在这个过程中，对自然的干预是必要的，但也必须是有限度的。"无所不为"和"无所为"的两种极端态度都是不科学的。
三、水生态环境保护要注重的几个关系
水生态环境保护工作涉及方方面面，需要各有关部门的共同协作。水行政主管部门应该注重处理好水生态环境保护同水利中心工作、水利资源综合开发利用、水利风景区建设管理以及维护河流（水域、湿地）健康的关系，推动水生态环境的治理和保护。
1、与水利中心工作的关系
牢固树立和认真贯彻科学发展观，做好水生态环境保护工作不仅是实践可持续发展治水思路的要求，也给水利事业的发展提出了新的课题和挑战。水生态环境保护与水利中心工作密切不可分，它是在认真做好水利中心工作过程中，以高度重视生态稳定、环境影响与环境承载力的思想推动水生态环境整体质量趋于改善和好转的重要方面，当前水利工作的众多热点、难点，都与水生态环境保护有关。水生态环境保护是一项高度综合的工作，要求按照人与自然和谐发展的理念，实现从工程水利向资源水利的转变，在科学研究、规划、设计、管理等各个方面围绕水利中心工作加强水资源保护，优化水资源配置；注重给洪水以出路，降低洪涝灾害影响；发挥生态自我修复能力，保障水生态环境结构和功能的稳定；以良好的机制和体制实现资源永续利用，促进经济社会可持续发展。水利事业的不断发展，是做好水生态环境保护工作的坚实基础，只有可持续水利事业发展了，人水和谐才能真正得到落实，水生态环境的保护才能得到根本的保证。
2、与水利资源综合开发利用的关系
经过几十年的努力，我国已经拥有堤防27万多公里，大中小型水库8万多座，水闸3万多座，灌区有效灌溉面积达到8亿多亩，机井、塘坝均以百万计；水土流失治理面积达到78万平方公里，生态建设取得重大成果。数量众多的水利设施在调节水生态系统功能，保障水环境质量，促进经济社会发展方面起到了十分关键的作用。这些水利工程设施、生物设施和其它设施以及配套管理，是我们进一步做好水生态环境保护工作的重要基础和支撑。长期以来，由于体制等各种原因，致使水利资源综合开发工作一直处于体制僵化、机制落后的状态，水利资源开发、保护、管理水平低、效率差、浪费严重、水管单位经济落后、国有资产保值增值困难、水利设施安全运行受到威胁等严重问题形成了恶性循环。推进水生态环境保护的各项工作，发挥水利设施、管理体系和相关措施的效能，必须要注重与水利资源综合开发利用的结合。
国外在这方面积累了大量成功的经验，其共同特点是十分重视与水相关联的自然资源、人文资源的综合开发，强调生态环境保护，管理体系完善、技术措施完备、非技术手段成熟。这些，都值得我们认真学习和研究。水利资源综合开发利用与水生态环境的保护是统一的，科学的开发利用，是为了更好的保护；保护，也有利于更好的开发利用。应当针对中国水利资源的特点，结合水管单位体制改革，逐步建立和完善水利资源综合开发与保护的管理体制和工作运行机制，明确利益主体、责任主体，充分发挥水利资源的综合效益，为改善水生态环境的长期使命提供支持。
3、与水利风景区建设管理的关系
水利风景区的建设与管理，是近年来水管单位体制改革闯出的一条新路子，也是发挥水利资源综合效益的有效途径。水生态环境的改善，将极大地提高水利风景资源的价值。同样，在保护水生态环境的前提下，科学、合理地开展水利风景区建设，提高建设与管理水平，发展水利旅游，可以带动经济发展和经济结构、产业结构的调整，从而为水生态环境质量的改善提供支持。另外，通过开展水利旅游，推进水利风景区建设与管理，可以成为向社会宣传"人水和谐，人与自然和谐相处"和可持续发展水利理念的理想平台。当然，水利旅游的开发必须考虑水生态环境的承载能力，不能过度开发。在水利风景区建设工作中，把握区域生态状况、水利设施条件和功能、环境容量及环境质量，有效利用经济手段，加强市场化条件下的行业管理，是处理好水生态环境保护与水利风景区建设关系的关键。水利风景区的建设与管理，综合了水生态环境中十分重要的水体、水利设施、文化等自然与人文要素，要做好这项工作，必须具备广阔的视野，对"人水和谐"有着深入的了解。总之，做好水利风景区建设与管理，可以有效地推动水生态环境保护，促进水利资源在生态调节和环境保护中发挥积极作用。
4、与维护河流（水域、湿地）健康的关系
河流（水域、湿地）是水生态环境中关键性的组成元素，大江大河大湖更与人类的生存发展密切相关。河流生态系统健康是上世纪八十年代提出的一个新概念。提出这一概念是为了建立一套河流生态系统健康状况的评估体系，以评价在自然变化与人类活动共同作用下河流生态系统的变化趋势，并协调水资源开发利用与生态保护之间关系。河流的健康与否，是水生态环境的重要表征。维护河流的健康，是水生态环境保护应该大力促进的首要工作。在我国经济高速增长的同时，也伴随着资源的过度开发、低效利用和生态环境的破坏，现今全国各大江河湖泊的生态健康都受到了不同程度的损害。河流健康问题是影响水生态环境安全的核心问题之一，必须因地制宜，抓住主要矛盾和突出问题，在发挥好河流功能的同时，切实保护好河流。在这一问题上，大江大河源头、城市河湖、重点水源区等区域的水生态环境保护，退化河流生态走廊的重建等都应该引起我们的高度关注。
水利部高度重视河流健康问题，2004年汪恕诚部长提出，流域机构要义不容辞地担负起河流生态代言人的重任。黄河水利委员会也提出了"维持黄河健康生命"的目标，长江水利委员会也提出了"维持健康长江，促进人水和谐"的治江新方略。但是，健康河流应当具备那些特征？换言之，应当建立怎样的指标体系来衡量河流的健康状况？对此，目前国际学术界还未能达成普遍共识。例如，近年来澳大利亚的溪流状态指数(ISC)采用河流水文学、形态特征、河岸带状况、水质及水生生物5方面指标对河流健康状况进行评价；1994年南非水事务及森林部"河流健康计划"采用河流无脊椎动物、鱼类、河岸植被、生境完整性、水质、水文、形态等作为河流健康的评价指标。
一些在发展过程中曾对生态造成严重破坏的发达国家，现今非常注重包括河流在内的生态保护和修复，他们以相同类型的、未受人类干扰的原始河流状态作为河流健康与否的评价标准。与这些国家相比，我国的自然、经济、社会等条件有很大的差异，在发展中是否要走破坏生态的老路子一直是争论的焦点，因此怎样因地制宜地建立河流健康标准也就成了迫切需要深入研究的课题。尤其应当注意的是，河流生态系统作为一个自然-经济-社会的复合生态系统，在我国为创建和谐社会提供必不可少的生态服务功能，因而河流健康评价指标除自然类（如物理、化学、生态等）指标外，还应该考虑到社会经济和人类健康方面的指标。
湿地是水生态环境中另一个关键性的组成元素，是地球上的三大生态系统之一，发挥着无可替代的生态调节作用，被誉为"地球之肾"。近几十年来，我国湿地面积的萎缩和数量的减少十分突出，湿地水环境污染日益加重，水质碱化严重，湿地实际上已成为工农业、生活废水、废渣的承泄区，生物多样性受到严重破坏，一些珍稀物种因失去生存空间而濒危和灭绝，湿地生态环境恶化。湿地保护是水生态环境保护的一个重要方面，如何维护湿地的健康也是各方关注的焦点话题，需要认真加以研究，制定相应的评价指标和恢复、保护措施，充分发挥湿地的生态功能。
四、结语
水生态环境保护任重而道远，需要多方面的大力支持和配合。几年来各地的经验表明，水利风景区建设与管理是推动水生态环境保护发展的一种好办法、一条好路子，是水生态环境保护的重要途径之一。水利风景区建设与管理通过景观规划设计、绿化措施等生物和其它措施，改善景区整体环境，提高区域生态系统的稳定性，较好地把生态环境保护、人民生活需求、经济发展和水利资源综合开发利用结合在一起。下一步要结合区域生态环境保护和经济发展要求，加快有关技术规范的编制，加强水利风景区建设中的规范管理；按照"人水和谐"的要求，加强理论研究，以水生态环境保护为宗旨，为深入开展水利风景区工作提供支持；推动城市河湖景观规划设计、修复等工作，改善城市、生态脆弱等重点地区水生态环境。
总之，水生态环境与人类生存发展息息相关。经济越发展、社会越进步，对水生态环境质量的要求就越高。解决我国水生态环境问题的根本保障正是在于不懈推动可持续水利的发展。今后要深入总结水生态环境治理和保护的经验教训，做好水利风景区建设、水资源优化配置和调度、区域水环境保护和治理等工作，加强理论研究，积极探索完善水生态环境保护的有关政策、体制、机制。要坚定不移地按照构建社会主义和谐社会的要求，在科学发展观指引下，妥善处理好人与自然、人与水的关系，推动自律式发展，不断把水生态环境保护工作推向新的高度，共同维系人水和谐的水生态环境。
